« TVA sociale » et financement de la protection sociale

Comme je l’ai déjà indiqué dans des billets précédents, la réflexion sur la « TVA sociale » s’inscrit dans une réflexion plus large sur les multiples modalités possibles d’une réforme du mode de financement de notre protection sociale.

Les économistes, mais également nos principaux dirigeants, en sont pleinement conscients. En effet, lors de ses voeux aux forces vives de la Nation le 4 janvier 2006, l’ancien Président de la République, Jacques CHIRAC avait souhaité que soit mis en place un groupe de travail afin d'étudier les différentes voies de réforme, envisageables, du financement de notre système de protections sociale.

L’objectif était de mettre en évidence les divers types de prélèvement, reposant sur une assiette plus juste et plus favorable, susceptiblesde remplacer ou compléter les cotisations sociales assises sur le travail.

Il fallait ensuite examiner méticuleusement « leurs effets sur l'emploi, la compétitivité de la France, le financement durable de la protection sociale, l'impact sur les différents secteurs économiques et la compatibilité avec la Constitution et le droit européen et communautaire. »

 Le rapport du groupe travail

Le rapport de ce groupe de travail a été remis le 30 mai 2006 puis il a été analysé par le Conseil d'orientation pour l'emploi (COE) et le Conseil d'analyse économique (CAE), puis par le Centre d'analyse stratégique (CAS), chargé de faire la synthèse des deux précédents avis.) et le Conseil d'analyse économique (), puis par le Centre d'analyse stratégique (), chargé de faire la synthèse des deux précédents avis.

Le rapport du groupe travail a analysé six voies de réforme:

-         création d'une cotisation sur la valeur ajoutée (CVA)

-         modulation des cotisations sociales en fonction de la valeur ajoutée

-         mise en place d'une « TVA sociale » »

-         création d'un coefficient emploi-activité (CEA) 

-         « réduction des niches sociales » et

-         institution d'une contribution patronale généralisée

Selon le Rapport d'information n° 41 (2006-2007) de M. Philippe MARINI, fait au nom de la commission des finances du Sénat, déposé le 25 octobre 2006 « Quels prélèvements obligatoires ? Pour quels besoins collectifs? », le groupe de travail a réalisé deux simulations relatives à l'impact macro-économique de court terme de la mise en place d'une cotisation sur la valeur ajoutée et d'une TVA sociale. le relatives à l'impact macro-économique de de la mise en place d'une cotisation sur la valeur ajoutée et d'une TVA sociale.

« La simulation porte sur une diminution des cotisations sociales de 2,1 points, soit environ 9 milliards d'euros, ou encore 0,5 point de PIB. Cela correspond à une augmentation du taux normal de TVA de 1,2 point. Le taux normal passerait donc de 19,6 % à 20,8 %. La mesure envisagée serait donc d'une ampleur modeste, ce qui explique que l'impact simulé soit, lui aussi, modeste. Dans le cas de la TVA sociale, la simulation prévoit qu'une mesure ainsi « calibrée » augmenterait le nombre d'emplois de 23.000, et réduirait le taux de chômage de 0,1 point.

L'impact de la CVA serait légèrement plus favorable : 28.000 emplois créés, pour une diminution du taux de chômage également de l'ordre de 0,1 point.

Ces simulations permettent de bien mettre en évidence le fait que si la TVA sociale crée des emplois, ce n'est pas grâce à un impact positif de l'augmentation de la TVA sur l'emploi du fait du « droit de douane déguisé » qu'elle constituerait, mais bien grâce à la diminution des cotisations sociales. L'augmentation de la TVA, nécessaire pour financer la baisse des cotisations sociales, réduit nettement l'efficacité de la mesure. De même que la CVA, la TVA sociale est avant tout une poursuite de la politique de baisse des cotisations sociales (de même que les 35 heures). »

« En considérant que la substitution TVA/cotisations sociales provoque de l'inflation, le groupe de travail déduit que l'impact inflationniste de la réforme est susceptible de dégrader l'équilibre des finances publiques, à hauteur d'environ 0,12 point de PIB la première année. Il a donc complété l'analyse, s'agissant de la TVA sociale, par une simulation basée sur un effet neutre (ex post) de la mesure sur les finances publiques au cours de la première année. Les résultats sont moins favorables que ceux de l'analyse précédente… »

« Le groupe de travail en conclut que « pour que la TVA sociale puisse exercer un impact plus significatif sur l'emploi, il serait nécessaire que les principales indexations, nombreuses dans notre pays, soient suspendues, notamment en matière de salaires et de transferts sociaux. Le pouvoir d'achat des ménages serait affecté mais la boucle prix-salaire serait évitée, et les finances publiques ne subiraient pas de dégradation. Cette hypothèse nécessiterait toutefois un degré élevé de consensus social ». »

A moyen terme, « D'après l'analyse du groupe de travail, un allègement des cotisations sociales de plus de 2,1 points, qui aurait pour effet d'altérer la progressivité des cotisations sociales, se traduirait par des destructions nettes d'emplois… »

A long terme « Les hypothèses retenues par le groupe de travail, qui restent schématiques, mènent à la conclusion que l'effet sur l'emploi des trois principales options étudiées (CVA, CEA et TVA sociale) serait nul et exercerait, in fine, un effet négatif tant sur l'évolution du PIB marchand que sur l'investissement. S'agissant de la TVA sociale, on observera que le groupe de travail a retenu l'hypothèse d'une répercussion intégrale de la hausse de la TVA sur les prix TTC. »

Dans son rapport, le groupe de travail estime que « la mise en place d'une TVA sociale, compte tenu de l'hypothèse de répercussion intégrale de l'augmentation du taux de la TVA dans les prix TTC » et qui se traduirait par « une hausse du taux normal serait moins anti-redistributive qu'une hausse du taux réduit. Il conclut également que les variations de pouvoir d'achat appréciées au niveau de chaque décile seraient modérées, mais que des variations significatives pourraient toutefois être constatées au niveau individuel. »

En résumé, le rapport du groupe de travail paraît inviter au statu quo, et plaide pour une poursuite de l'analyse. La réforme du financement de notre système de protection sociale est un processus complexe qui exige de la prudence. Des études préalables, sérieuses et approfondies sont indispensables et doivent être soumises à la discussion. C’est une condition nécessaire pour réussir cette réforme.

Le rapport de Philippe MARINI, (Sénat), « Quels prélèvements obligatoires ? Pour quels besoins collectifs? », présente de manière synthétique quelques éléments des conclusion des différents conseils sollicités.

L'avis du Conseil d'orientation pour l'emploi

L’avis rendu, le 20 juillet 2006, par le Conseil d'orientation pour l'emploi (COE) parait soulever « plus d'interrogations qu'il n'apporte de réponses. » Le COE invite à élargir l'analyse car il observe que le rapport du groupe de travail n’étudie qu’un seul scénario, celui d’une baisse de 2,1 points de cotisations sociales. C’est trop restrictif.

Le COE rejette clairement deux pistes de réforme : la contribution sur la valeur ajoutée (CVA) et le coefficient emploi activité (CEA) mais ne prononce pas aussi clairement et favorablement pour une autre possibilité. Le choix de la TVA sociale n’est pas privilégié par le COE.

« En conclusion, le COE estime que la réforme de l'assiette du financement de la protection sociale doit prendre place dans une réflexion qui privilégie cohérence et durée. Il souhaite que la décision en la matière soit « éclairée par des analyses aboutissant à un diagnostic aussi partagé que possible sur les causes particulières du chômage français et sur leur importance respective ». Aussi, le Conseil d'orientation pour l'emploi entend-il poursuivre ses travaux dans ce domaine. »

L'avis du Conseil d'analyse économique

L'avis du Conseil d'analyse économique, rendu le 27 juillet 2006, se compose d'une synthèse, rédigée par MM. Christian de Boissieu et Roger Guesnerie, accompagnée de sept contributions personnelles de certains membres (CF. ci-dessous).

Pour le CAE, « les outils de moyen/long terme utilisés par le groupe de travail pour effectuer ses simulations sont assez frustes. Il note, en particulier, que la modélisation de l'incidence à long terme de la TVA sociale a semblé plutôt sommaire. » La comparaison internationale est absente des réflexions alors que « la concurrence fiscale est mondiale, et pas seulement européenne, et qu'il serait dangereux d'en faire abstraction (…) lors de l'étude des coûts/avantages des différentes formules évoquées (y compris le statu quo) ».

Le CAE estime que « la voie de la TVA sociale doit faire l'objet d'études complémentaires. » De surcroît, « compte tenu de son taux moyen, la France ne dispose pas de la même marge de manoeuvre que l'Allemagne. Faudrait-il alors se concentrer sur un relèvement du taux réduit de TVA ? Ce point est loin de faire l'unanimité même parmi les partisans de la TVA sociale ».

La synthèse du CAE considère que « modifier l'architecture des prélèvements sociaux invite à s'interroger sur les logiques et les fonctions du système de protection (notions de salaire différé, de salaire de remplacement, de financement d'un service public comme dans le cas de la santé), suivant une approche d'économie politique, et note que « la différence des fonctions est susceptible de justifier des modes de prélèvement différent ».

En résumé, la synthèse des 7 notes du CAE pose plus de questions qu’elle n’apporte de réponses. Le CAE « n'est pas convaincu de l'intérêt d'un élargissement de l'assiette des cotisations qui s'effectuerait par le biais d'une cotisation sur la valeur ajoutée ou d'une de ses variantes,  le statu quo a la faveur de nombre de membres du conseil ;quitte à élargir l'assiette des cotisations patronales, le CAE est partagé entre les économistes qui plaident pour la TVA sociale, ceux qui prônent une augmentation de l'IS effectif et ceux qui préfèrent un relèvement de la CSG ; des études complémentaires sont nécessaires, en particulier s'agissant des effets de la TVA sociale, qui a suscité l'intérêt des membres du conseil.

Deux points de convergence entre économistes sont mis en évidence :il serait dangereux de compliquer un système fiscal et parafiscal déjà fort complexe et peu lisible ;il faut être attentif à la dimension européenne des stratégies fiscales : l'avis se demande ainsi s'il est souhaitable, et si oui comment, de coordonner le financement des dépenses sociales en Europe.

L'avis du Centre d'analyse stratégique

La synthèse du CAS est en fait une synthèse des travaux du COE et du CAE. Il reste « souhaitable de poursuivre le mouvement de fiscalisation du financement de la protection sociale engagé depuis 15 ans, tout en confortant les avancées réalisées pour réduire le coût du travail. »

La réforme du financement de la protection sociale « doit s'inscrire dans un mouvement d'ensemble, prévisible et continu, et tenir compte des stratégies de réforme mises en oeuvre par nos principaux partenaires et concurrents ».

« La fiscalisation du système de protection sociale doit s'accompagner d'une réflexion sur la gouvernance, incluant les régimes complémentaires et le régime d'assurance chômage. »

Le CAS insiste également sur « la nécessité de poursuivre les réflexions et d'affiner les modèles de simulation », d’autant plus que les analyses portent sur les effets à long terme. « Toute réforme majeure du mode de financement du système de protection sociale doit reposer sur une analyse structurelle de celui-ci, notamment de la philosophie qui le sous-tend, ainsi que sur une analyse comparative, afin d'intégrer les stratégies des autres Etats membres de l'Union européenne. »

Selon Philippe MARINI, (Sénat), rédacteur du rapport « Quels prélèvements obligatoires ? Pour quels besoins collectifs? »,  la logique de la TVA sociale sort renforcée des analyses menées par les différents groupes de travail et conseils et doit faire l'objet de simulations complémentaires.

Liens :

Les contributions personnelles de certains membres du CAE

Note sur le projet d’élargissement de l’assiette des cotisations employeurs de sécurité sociale (47 ko)  Philippe Aghion et Élie Cohen 

Réactions rapides à la proposition d’élargir l’assiette des cotisations sociales (16 ko) Olivier Blanchard 

Notes sur le rapport du groupe de travail sur l’élargissement de l’assiette des cotisations sociales employeurs de Sécurité sociale (63 ko) Pierre Cahuc

Contribution au Conseil d’analyse économique sur le basculement des cotisations patronales (64 ko) Michel Didier et Michel Martinez

Réactions sur le rapport relatif à l’élargissement de l’assiette des cotisations employeurs de la Sécurité sociale (31 ko) Jean-Paul Fitoussi et Étienne Wasmer

Sur l’élargissement de l’assiette des cotisations sociales patronales (21 ko) Gilles Saint-Paul

Commentaires sur le rapport du groupe de travail sur l’élargissement de l’assiette des cotisations employeurs de Sécurité sociale (39 ko) Philippe Trainar

PROJET D’ÉLARGISSEMENT DE L’ASSIETTE DES COTISATIONS SOCIALES EMPLOYEURS
Avis du CAE rendu public le 27 juillet 2006

Quels prélèvements obligatoires ? Pour quels besoins collectifs?